¿Cómo entender la deuda pública estatal?

La deuda en contexto

En año y medio de administración, el gobernador Enrique Alfaro Ramírez ha utilizado la deuda pública para tres cosas: mejorar el perfil de vencimiento de la deuda contratada en otros años, en inversión productiva-la construcción del Peribús, los programas de mejora de carreteras (conocidos como A toda máquina), la pavimentación del Periférico, plantas de tratamiento de aguas residuales e infraestructura para internet-, y en liquidez para cubrir necesidades a corto plazo para el lanzamiento de los programas de apoyo económico a las micro y pequeñas empresas durante la emergencia sanitaria del Covid-19. 

Arturo Rodríguez García, periodista que publicó un reportaje a principios de mayo de este año en la revista Proceso, y en el que hace un desglose de la deuda y la vincula a los conflictos que ha tenido en la arena pública el gobernador con el gobierno federal, provocó la reacción en twitter del Secretario de Hacienda del estado de Jalisco: “Creo que decir que se endeudó el estado por 22 mil millones se presta a confusiones. Un refinanciamiento no es deuda nueva. Se cancela deuda existente y se reemplaza con deuda con mejores condiciones.”

 

 

La realidad es que no existe una distinción para la deuda que tiene como propósito canjear o refinanciar otra deuda previamente contratada, como la que contrató el estado de Jalisco, entre julio de 2019 y enero de 2020. Para contextualizar: el refinanciamiento es la contratación de uno o varios créditos para liquidar total o parcialmente uno o más financiamientos previamente contratados (puede ser en otros gobiernos), y que tienen la ventaja de ofrecer una menor tasa de interés, además del aumento del plazo de pago, lo que permite, en algunos casos, transferir una deuda de una administración a otra.

En México, de los 116,834 millones de pesos contratados al cierre del 2019, 54.6% se destinó a refinanciamiento, 28.0% a cubrir insuficiencias de liquidez de carácter temporal, 15.2% a inversión pública productiva y 2.2% a la inversión pública productiva/refinanciamiento. En Jalisco, 69.3% se destinó a refinanciamiento, 27.5% a inversión pública productiva, 2.3% a cubrir insuficiencias de liquidez de carácter temporal y 0.8% al binomio inversión pública productiva/refinanciamiento.

Frente a la perspectiva de un aumento de la deuda pública, el secretario de Hacienda de Jalisco, Juan Partida Morales, asegura que la situación financiera del estado es sólida y que los recursos públicos que se emplearán para la contingencia no comprometen la estabilidad financiera ni la calidad crediticia del estado.  Apenas el 5 de noviembre del año pasado la calificadora Fitch Ratings ponía a Jalisco como un estado de riesgo medio bajo, lo cual se traduce en que el estado tiene una alta capacidad de pagar sus deudas. Una de las fortalezas de Jalisco, según la calificadora, es un flujo estable de ingresos provenientes de la Federación y un control moderado en el gasto operativo, lo que permite un equilibrio entre egresos e ingresos y que hoy está en juego frente a la emergencia sanitaria.

 

 

La contingencia ya hace pensar al gobierno de Jalisco en contratar en un futuro cercano deuda de largo plazo para la reactivación económica. Según el secretario de Hacienda, la emergencia sanitaria dejará un boquete de cinco mil 83 millones de pesos en las finanzas debido a que se dejará de recaudar dos mil 83 millones en impuestos estatales y federales contemplados en el presupuesto, además de 3 mil millones que esperan cueste lo que ya se ha invertido y se deberá invertir de aquí a fin de año para atender la contingencia por el Covid-19. Por lo que se buscará recortar tres mil 600 millones de pesos al programa de obra pública en el estado y el resto en aportaciones a municipios incluido el fondo metropolitano, en el rubro de servicios personales, y reducciones en secretarías como cultura, innovación y turismo.

 

 

 

 

Deuda 

Pero, ¿cómo entender la pertinencia de la deuda pública? ¿un mayor nivel de endeudamiento implica insostenibilidad de las finanzas públicas?

La capacidad de pago de una deuda depende de distintos elementos: los ingresos presentes y futuros, las condiciones de gobernanza, la previsión de catástrofes, los fondos de recursos adicionales, los seguros, etc. Sin embargo, lo más importante es la certeza de que habrá recursos suficientes a futuro que pueden ser generados a través de los impuestos o por las transferencias del gobierno federal que no tengan un destino específico (etiquetados) para poder ser destinados al pago de la deuda.

Las obligaciones financieras o deuda son buenas cuando son contratadas para cubrir el costo de obras públicas o inversión que generan un beneficio a la sociedad. Se convierte en un problema cuando los gobiernos contratan deuda para pagar en el corto plazo y que ésta se destine a gasto corriente, lo cual iría no sólo contra el marco legal, sino que podría comprometer las finanzas o limitar el desarrollo económico, y la inversión pública y privada. 

Al 30 de septiembre de 2019 el saldo de las obligaciones financieras de las entidades federativas, los municipios y sus respectivos organismos, en conjunto, ascendían a 579,709.4 mdp; un saldo casi 3,882.70 mdp mayor al observado para el mismo periodo de 2018 (575,827.7 mdp). 

En términos de saldo o monto total de deuda contratada, las entidades federativas más endeudadas en 2019 fueron: Ciudad de México (78,084.8 mdp), Nuevo León (76,266.7 mdp), Chihuahua (50,266.9 mdp) y Estado de México (48,190.9 mdp). Sin embargo, las entidades federativas sobre las que representa la mayor parte de sus ingresos son Nuevo León 75.2%, Coahuila 74.9% y Chihuahua con 72.2%. 

Respecto al saldo del financiamiento del Estado de Jalisco en el primer trimestre del 2019 se estimó en 27 mil 381.98 mdp; 17 mil 600.37 mdp fueron contratados por el Gobierno del Estado, 7 mil 077.69 mdp se originaron en los municipios y 2 mil 703.92 mdp por sus organismos municipales, lo que representa el 64.28%, el 25.85% y 9.87% del financiamiento total estatal, respectivamente.

Aunque, de acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), los financiamientos y obligaciones inscritos en el Registro Público Único ascendieron a 116,834 millones de pesos al cierre de la primera quincena de diciembre del 2019. Este monto significó una caída de 38.5% anual, el primer descenso en los últimos cuatro años. A pesar de esta disminución, los estados continúan apostando por el refinanciamiento y cubrir insuficiencias de liquidez de carácter temporal, en lugar de detonar la actividad económica local mediante la inversión pública productiva.

En México existen aparatos institucionales diseñados para procurar que el uso del instrumento por parte de los gobiernos locales se realice de manera disciplinada y productiva. En este sentido, la Constitución estipula obligaciones en cuanto al origen y el destino del endeudamiento, a partir de las cuales las entidades federativas llevan a cabo sus legislaciones al respecto; además, hay un Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que tiene por objeto documentar los financiamientos adquiridos por los gobiernos locales. En concreto se requiere que las entidades federativas eviten presiones de liquidez al contratar deuda a corto plazo, discrecionalidad en la aplicación de los recursos públicos obtenidos mediante financiamiento de corto y largo plazos y que el destino sea el que fue autorizado por la legislatura local. 

Después de la crisis financiera de 2008, los indicadores oficiales mostraron un incremento acelerado en las cifras de obligaciones financieras de algunas entidades, como en los casos de Coahuila, Nuevo León y Quintana Roo, que aumentaron en más del triple sus saldos de endeudamiento, con recurrentes muestras de manejos indebidos y prácticas corruptas. Esto derivó en que se comenzara una discusión sobre la eficacia de los mecanismos de control de la deuda local, pues permitían áreas de opacidad en la utilización de la herramienta, generando violaciones a los preceptos constitucionales y desvíos de recursos públicos.

Desde los años 90s, los estados y municipios han tenido una mayor participación en la gestión del gasto del país. Esto les hizo responsables de competencias fundamentales, como son la educación y la salud, debiendo incrementar sus esfuerzos de gestión pública y financiera. 

Al hacerlo, los estados y municipios han ido mejorado sus capacidades y, con ello, la provisión de bienes y servicios para la ciudadanía. Sin embargo, en estos años, las entidades federativas y municipios también han mostrado debilidades y prácticas ineficientes en su gestión financiera, lo cual impidió que la provisión de esos bienes y servicios fuese la mejor posible. 

La existencia de las mencionadas deficiencias exigía el ajuste del marco normativo, buscando con el mismo dar mayor espacio a las buenas prácticas y limitar aquellos espacios que permitían un uso poco eficiente de los recursos. El ajuste se vería reflejado en la reforma constitucional y en la promulgación de la Ley de Disciplina Financiera.

La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), fue creada en el 2016 y tiene como objeto regular la disciplina financiera, la responsabilidad hacendaria y la deuda pública del gobierno local.  Su objetivo es evitar que el nivel de endeudamiento aumente y para eso es necesario que los gobiernos locales cumplan con las disposiciones y aseguren la confiabilidad, calidad, consistencia y suficiencia de la información reportada.

 

Ingresos

Nada explica mejor la relación de los gobiernos locales con la dependencia de sus ingresos a la deuda y las participaciones federales, frente a la opción de generar su propios ingresos a través de los impuestos, que un tuit del ex gobernador Emilio González Márquez un día después de que el Congreso de Jalisco le autorizará una deuda por 3 mil doscientos millones de pesos, a unos meses de dejar el cargo:

 

 

Algunos datos: en 1990, el gasto ejercido por los estados y municipios representaba apenas el 11 por ciento del gasto público total de México. Con la descentralización impulsada a partir de esa década, el porcentaje incrementó. Actualmente, las entidades federativas generan únicamente el 12% de sus ingresos, mientras que el 80% de sus recursos provienen del acuerdo de coordinación fiscal con la Federación. En promedio, Jalisco recibió de la federación el 87.4% de sus ingresos entre 2014 y 2018. Existe una fuerte dependencia a las transferencias federales. 

De acuerdo con la Ley de Ingresos 2020 de la Federación, a Jalisco le corresponden 62,000 millones de pesos en participaciones, 35,000 millones del Ramo 33 y 10,000 millones de diversos convenios de coordinación fiscal. Es decir, el 50% del presupuesto de Jalisco proviene de participaciones federales, que sólo podría disminuirse con impuestos locales.

Las transferencias federales en términos absolutos han ido al alza en los últimos 20 años. Entre 1998 y 2018 las transferencias federales hacia las entidades federativas crecieron un 206.1% en términos reales. 

Por otro lado, según el IMCO, los ingresos propios de las entidades federativas se han estancado. Los gobiernos locales generaron únicamente el 12.5%. Las entidades únicamente recaudan el 4.7% de los ingresos por impuestos. Mientras que el gobierno federal recauda el 93.6%. Por ejemplo, de los 18 impuestos que pueden recaudar los estados, en promedio recaudan 6. 

El actual arreglo de coordinación fiscal es desordenado y genera desincentivos a la innovación y la competencia. Los criterios que se consideran para la asignación de recursos contemplan a la población y los niveles de pobreza como los elementos clave para el cálculo y distribución de recursos (sin incluir las cifras de desigualdad). Esto genera un escenario complicado para las finanzas, en donde hay poca autonomía fiscal, alta dependencia de las transferencias federales y baja recaudación. Es necesario, opinan algunos expertos, otorgar una participación más relevante a los gobiernos estatales, revisar criterios de asignación, de competencia y reglas de operación que mejoren la rendición de cuentas y gobernanza de los recursos públicos.

 

Avatar

Luis Sánchez Barbosa

Periodista. Estudió derecho y política. Es fundador y director de Territorio.