Gobernanza metropolitana, lejos de la ciudadanía y cerca de la política

A (casi) siete años de la creación del Instituto Metropolitano de Planeación

A casi siete años de la creación del Instituto Metropolitano de Planeación (Imeplan) y los mecanismos de coordinación y gobernanza en el Área Metropolitana de Guadalajara (AMG) como la Junta de Coordinación integrada por los alcaldes, su interés se ha concentrado en proyectos técnicos o de interés político, muchos de ellos aún intangibles para la ciudadanía.

Lo anterior a pesar de que los gobiernos municipales considerados en el AMG: Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá, Tlajomulco, El Salto, Zapotlanejo, Ixtlahuacán de los Membrillos y Juanacatlán han tenido durante tres años, por lo menos, alcaldes procedentes del mismo partido político: Movimiento Ciudadano; y a esto se suma la alineación con el gobierno del Estado precedido por Enrique Alfaro Ramírez.

Para el académico del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) y estudioso del tema de la metropolización, Alejandro Mendo Gutiérrez, los proyectos metropolitanos han obedecido a fines políticos y de interés de los gobernantes en turno más que de la ciudadanía.

Explica que la alineación de los gobiernos del AMG adscritos a Movimiento Ciudadano ha generado condiciones propicias para que se proyecten propuestas a nivel metropolitano y generar acuerdos, aunque lamenta que la ciudadanía todavía no palpe los beneficios de la gobernanza metropolitana: “No percibe como una coordinación municipal plena y tangible (…) El concepto de beneficio metropolitano es una noción alejada de la población. Se han tomado muchas medidas en la Junta de Coordinación, pero la gente sigue sin ver beneficios”.

Lo anterior a pesar de que la misma Ley de Coordinación Metropolitana prioriza temas como el desarrollo sustentable, la infraestructura, funciones y prestación de servicios públicos municipales en la agenda de la ciudad.

La misma legislación creó al Imeplan como el ente técnico de coordinación  que en sus inicios estuvo envuelto en discusiones políticas. El primer director del Imeplan fue Alberto Orozco, quien permaneció en el cargo durante un año siete meses, y atribuyó su cese al cargo por decisiones políticas, de hecho le pidieron su renuncia, “lo político es finalmente lo que define. Es una decisión política que se tomó, ajena a mi participación”, dijo al terminar su gestión.

“Lo político, es lo político nos guste o no. De nada serviría forzar las cosas, y uno terminaría reflexionando ‘de qué me sirve aferrarme si no voy a tener las voluntades de los gobernantes’”.

Ricardo Gutiérrez Padilla heredó el cargo durante alrededor de un año. Previo a asumir el puesto, fue el diseñador de las propuestas de Enrique Alfaro durante su campaña a la alcaldía de Guadalajara.

Gutiérrez Padilla buscaba que el Imeplan estuviera ajeno de los movimientos electorales: “El gran propósito (…) es poner a salvo el desarrollo de la metrópoli, de los resultados electorales futuros”. Tras algunos meses dejó el cargo para buscar la rectoría de la Universidad de Guadalajara que al final no consiguió.

Finalmente a partir de 2017, el Imeplan tuvo estabilidad porque jamás había tenido un director que cumpliera los cuatro años de su periodo de ley. Mario Silva Rodríguez, formado en Educación y mediación pedagógica, Gobierno y Administración Pública Estatal y en Movilidad Urbana fue elegido tras su labor en la Dirección de Movilidad del Ayuntamiento de Guadalajara durante la administración de Enrique Alfaro Ramírez, y completará en julio todo su periodo. 

En 2011, Mario Silva incidió en la creación del Instituto y junto a otros activistas sentaron en una misma mesa de discusión a alcaldes, académicos y otros miembros de la sociedad civil para insistir en la necesidad de gestionar el área metropolitana como una sola región, en lugar de hacerlo de forma aislada. Siempre fue muy crítico de la utilidad real del Instituto, pues, como él mismo decía, sin quitarle algo de poder a las administraciones municipales, su función se antoja difícil.

Ahora, con la experiencia haber ocupado el cargo de director, celebra que la gobernanza metropolitana pasara de un régimen de coordinación a un sistema integral de desarrollo que fortaleció a la Junta de Coordinación e incorporó voces del Congreso del Estado y del Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, además del Consejo Ciudadano.  

Silva Rodríguez afirma que así se ha garantizado que haya continuidad en las decisiones que influyen en la ciudad independientemente del partido político de origen de los alcaldes porque todas las decisiones se aprueban con unanimidad.

El director del Imeplan, se remonta al inicio de su gestión en que arribó con seis alcaldías con origen partidista distinto al del Gobierno del Estado liderado por Aristóteles Sandoval, y tras los cambios de administración habrá ocho gobiernos municipales alineados con la administración estatal:

“Esas variables tienen efecto, pero el modelo de coordinación está pensado para ayudarles a ponerse de acuerdo y tomar decisiones que ayuden a que haya voluntad política y empatía”.

Agrega que la reelección de algunos alcaldes es importante porque genera experiencia en el modelo de coordinación.

El gran pendiente que reconoce Silva Rodríguez sobre la gobernanza metropolitana es la explicación y entendimiento de que la coordinación metropolitana no solo atañe al Imeplan, sobre todo en el ámbito de la integración de un organismo social, cuya instancia más apta es el Consejo Ciudadano Metropolitano.

“Imeplan tiene puertas abiertas para hablar con la ciudadanía (…) Me parece que un reto importante es que el consejo ciudadano se le conozca como el ente social y de participación. Sería desafortunado que Imeplan tome esa actividad que le compete en nuestro sistema de desarrollo a este Consejo”.

¿Cómo ha funcionado el Imeplan?

Desde que arribó a la alcaldía de Guadalajara en 2015, Enrique Alfaro Ramírez retomó la agenda metropolitana. Declaraba en entrevistas de esa época que en la ciudad había un “desorden absoluto” sin una visión global, donde se vivía sin leyes desde los propios gobernantes hasta la cultura de los ciudadanos.

“Construir ciudad implica entender que aquí en Guadalajara está la síntesis de muchas ciudades, y de muchas realidades. No significa plantear una visión de homogeneizar la realidad de la ciudad”, declaró.

Sobre el Imeplan opinaba que su visión de metrópoli solo existía en los trabajos técnicos pero sin una visión compartida por gobernantes y ciudadanos “es un documento técnico y es uno más de los miles, y miles de planes que se han hecho y que no han generado nada”.

El Imeplan se creó como organismo público descentralizado del Gobierno del Estado con el fin de coordinar la planeación del área o región metropolitana. Debe elaborar principalmente el plan de ordenamiento territorial y desarrollo, el mapa de riesgo y un programa anual de inversión. También puede realizar los documentos técnicos encomendados por la Junta sobre temas de coordinación intermunicipal.

De los planes exigidos por ley, los avances reportados son los siguientes:

El Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano (POTmet) fue aprobado y publicado desde 2016 y sigue vigente. Consta de 529 páginas con análisis técnicos del territorio del AMG que pretende evitar el crecimiento sin rumbo de la ciudad, mismo que se ha caracterizado por ser disperso, desconectado, distante y desigual. La meta es revertir estos defectos y hacer un desarrollo urbano cercano, compacto, conectado y equitativo.

Ejemplo de la dispersión detectada en el POTmet se muestra en la desconexión de los centros urbanos a través de una estructura vial. Un total de 27 centros están listos para desarrollarse o ya están desarrollados, mientras que 48 más tienen concentraciones importantes de población marginada, ubicados mayoritariamente en Tlajomulco, Zapopan y El Salto.

El director del Imeplan, Mario Silva Rodríguez, afirma que entre los efectos palpables de este análisis técnico está el decreto de protección del área de El Bajío y del Cerro del Tajo. Aclara que hasta ahora los primeros planes municipales de desarrollo que se han actualizado conforme al POTMet son los de Guadalajara, pero hacen un acompañamiento cercano en el resto de los municipios del AMG para que den continuidad a los preceptos del POTMet, mismo que deberá actualizarse en 2022. 

El académico del ITESO Alejandro Mendo Gutiérrez, expone que este POTMet ha sido el gran avance del Imeplan en su historia: “Fue inédito, pero es un instrumento que tarda mucho en reflejar su beneficio en la vida cotidiana. Es un logro importante pero impacta poco”.

En específico sobre el Imeplan, asevera que ha funcionado de manera correcta desde la perspectiva técnica política: “Recoge los proyectos partidistas de las administraciones actuales y sobre bases técnicas genera buenos proyectos (…) pero ha estado distanciado al momento de atender las demandas y exigencias de la ciudadanía”.

Respecto al Programa de Desarrollo Metropolitano, Imeplan reporta que está en proceso de construcción participativa desde febrero de 2017, y cuenta con dos versiones de avance.

Finalmente, el Mapa de Riesgo Metropolitano o Atlas Metropolitano de Riesgos también está en desarrollo con apoyo de la Universidad Nacional Autónoma de México. El lugar donde estará disponible la plataforma de SIGmetro es https://sigmetro.imeplan.mx/mapa.

Además de estos avances, el titular del Imeplan destaca la participación del organismo en el proyecto de Mi Macro Periférico con el que se gestionaron 750 millones de pesos; normas técnicas sobre gas natural, infraestructura de telecomunicaciones; programas de asistencia técnica con naciones de la Unión Europea y otras metrópolis como la de Medellín, Colombia, y lineamientos de apoyos como de pasajes de transporte público a mujeres.

Con miras al futuro próximo, el director Silva Rodríguez esperará la decisión de la Junta de Coordinación que es la encargada de reelegir o cambiar al titular del Imeplan:

“Mi continuidad depende de la evaluación que hagan los alcaldes y el gobernador (…) No se trata de un asunto personal sino de lo que la metrópoli necesita. Estaría encantado de seguir siendo útil si lo determinan de esa manera y en caso contrario me quedo contento de entregar buenos resultados en mi periodo”.

Señala que su compromiso fue dejar el Imeplan mejor de como lo encontró y entregará cuentas por medio de documentos a entregar al final de su gestión donde habrá una evaluación crítica de su periodo al frente del Instituto. 

¿Cuál ha sido el interés de los alcaldes?

Entre las instancias de coordinación metropolitana que establece la ley, está la Junta de Coordinación Metropolitana, integrada por los alcaldes, el gobernador, y el director del Imeplan. En esta instancia se elabora la agenda y se ejecutan los planes. 

Según el Estatuto Orgánico de las Instancias de Coordinación Metropolitana, debe haber un fondo mínimo para el funcionamiento de las Instancias mediante aportaciones anuales municipales, pero en los últimos años el recurso ha procedido solo del Gobierno del Estado. De hecho, tras la llegada de Enrique Alfaro a la gubernatura, el presupuesto para el Imeplan se multiplicó, de comenzar con 8.3 millones de pesos (MDP) en 2014 pasó a 108.7 MDP en 2019 y en los años siguientes 53.2 MDP, respectivamente.

Los gobiernos municipales hicieron aportaciones solo en 2014, 2015 y 2016. En 2014 solo fue Zapopan y Tonalá; al año siguiente aportaron todos las alcaldías de la AMG excepto Zapotlanejo (que nunca ha aportado recursos), y en 2016 solo aportaron los gobiernos de Guadalajara, Juanacatlán, Tlaquepaque y Tonalá. A partir de 2017 solo el Gobierno de Jalisco otorgó presupuesto.

La participación de unos gobiernos municipales y el desinterés de otros no solo se ha demostrado con las aportaciones monetarias, la asistencia a las sesiones de la Junta revela que los representantes de El Salto, Ixtlahuacán de los Membrillos y Zapotlanejo tuvieron el promedio de participación más bajo con el 72.4%, 85.7% y 45.6% de las sesiones respectivamente.

Los ayuntamientos de Zapopan, Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Tlajomulco promedian una participación de 96%; Zapopan es el que un porcentaje más bajo de participación tiene con 87.9%, influido sobre todo por las sesión de 2012 a 2015 en que tuvieron menor asistencia.

En el periodo de 2018 a 2021, los alcaldes más faltistas han sido Gabriela Guadalupe Torres Olide, presidenta municipal interina de El Salto que solo ha asistido al 33.33% de las sesiones; Eduardo Cervantes Aguilar, presidente Municipal de Ixtlahuacán de los Membrillos que participó solo en el 57.15% de las sesiones y en la mitad de ellas envío a comisionados, y Héctor Álvarez Contreras, alcalde de Zapotlanejo fue solo al 71.43% de las sesiones.

Destaca que Enrique Alfaro Ramírez, como gobernador se ha registrado su asistencia del 100% pero en dos de cada tres reuniones envió a comisionados; y Pablo Lemus que como alcalde de Zapopan fue a la mitad de las sesiones, el resto envió a representantes.

En el periodo que va de 2015 a 2018, el más faltista fue el alcalde de Zapotlanejo Héctor Álvarez Contreras que fue al 65.38% de las sesiones. después el de El Salto, Marcos Godínez Montes, que solo acudió o envió a representante en el 85.29% de las sesiones y Pablo Lemus, alcalde de Zapopan que fue al 87.5% de las sesiones.

El director del Imeplan, Mario Silva Rodríguez, matiza que el porcentaje de asistencia no va conforme a la participación de los funcionarios que ha sido elevada y constante.

¿Dónde quedaron los ciudadanos?

Finalmente existe el Consejo Ciudadano, el brazo consultivo integrado por representantes de las asociaciones vecinales y organizaciones civiles, profesionales y académicas. La principal facultad de este órgano es elaborar opiniones y propuestas a los municipios y a la Junta, además de denunciar las anomalías detectadas en las instancias de coordinación metropolitana.

Las opiniones, propuestas o recomendaciones que ha hecho públicos el Consejo Ciudadano Metropolitano está una solicitud de reforma a la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado y el Estatuto de Orgánico de las Instancias de Coordinación Metropolitana en agosto de 2020; una solicitud de capacitación sobre instrumentos de Planeación Metropolitana; posicionamientos sobre la suspensión de los Planes Parciales de Desarrollo de Guadalajara, sobre las afecciones urbanas provocadas durante la construcción de la Línea 3 del Tren Ligero y la coordinación de la agenda metropolitana.

Se añaden pronunciamientos sobre la Presa El Zapotillo, la solicitud de una creación de mesa de gestión sobre el abasto de agua (que data de 2018) y otra de este año; además de una para mejorar el Sistema Estatal de Protección a la Niñez y finalmente una más sobre los recientes incendios forestales en el Bosque de la Primavera.

Ninguna de ellas ha trascendido más allá de la recepción del documento formal por el Imeplan.

Para el investigador experto en metropolización Alejandro Mendo Gutiérrez, el Consejo Ciudadano Metropolitano, uno de los entes que pudiera funcionar como enlace, “no dicta la agenda, solo la revisa (…) El consejo ciudadano debería formular los temas y colocarlos sobre la mesa y no ha sido así, solo participa en reuniones y le falta protagonismo”.


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Saúl Justino Prieto Mendoza

Saúl Justino Prieto Mendoza

Es periodista de formación. Ha participado y colaborado en Radio Universidad de Guadalajara, proyectos web informativos como Tiempos de Enfoque, Vario Bros y Artículo Siete.
Durante su estancia en el periódico El Informador participó en coberturas para redes sociales, web y el diario impreso; posteriormente ingresó al área de periodismo de investigación donde desarrolló trabajos de profundidad sobre temas políticos, sociales y culturales.
Recientemente ha trabajado en áreas de divulgación de las Ciencias Sociales mediante la creación de contenidos multimedia para web y redes sociales.
Tiene casi 10 años de carrera donde ha indagado distintos aspectos de la divulgación e investigación periodística.